ต่างมุมมอง HRD
วารสารการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ด้านสุขภาพ ปีที่ 2 ฉบับที่ 3 กรกฎาคม - กันยายน (หน้า 159 - 169)
นักเรียนทุนสาธารณสุข ควรบรรจุเป็นข้าราชการหรือเจ้าพนักงานของรัฐ
นพ.สุรเชษฐ์ สถิตนิรมัย
ผู้ช่วยผู้อำนวยการกองสาธารณสุขภูมิภาค
บทนำ
นโยบายและแผนแม่บทเพื่อการปฏิรูประบบราชการให้สอดคล้องกับทิศทางการปฏิรูปทางการเมืองตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ซึ่งมีปัจจัยทางเศรษฐกิจ เนื่องจากสภาวะวิกฤตทางเศรษฐกิจเป็นแรงบีบคั้น ทำให้รัฐบาลต้องเข้มงวดและเอาจริงเอาจังกับมาตรการลดขนาดกำลังคนและค่าใช้จ่ายด้านกำลังคนของภาคราชการลง นักศึกษาคู่สัญญาและนักเรียนทุนที่สำเร็จการศึกษาในปี พ.ศ. 2543 กว่า 8,000 คน จึงเป็นรุ่นแรกที่ไม่ได้รับการบรรจุให้เป็นข้าราชการ ซึ่งเป็นการจ้างงานแบบใหม่ล่าสุดที่เกิดขึ้นอย่างฉุกละหุกหลังจากเกิดการวิวาทะและการเดินขบวนประท้วงของนักศึกษา หลักการสำคัญว่าด้วยพนักงานของรัฐในสังกัดกระทรวงสาธารณสุข ควรจะประกอบด้วย
1. พนักงานของรัฐในสังกัดกระทรวงสาธารณสุข เป็นรูปแบบใหม่ที่จะช่วยให้รัฐสามารถแก้ปัญหาขาดแคลนกำลังคนด้านสุขภาพในชนบท
2. เงื่อนไขการจ้างงานโดยเฉพาะเมื่อหมดภาระใช้ทุนจะต้องสามารถสร้างแรงจูงใจและมีลักษณะสอดคล้องกับ performance based, position classfication และต้องสามารถปรับเปลี่ยนตามพื้นที่ที่มีความขาดแคลนกำลังคนที่แตกต่างกัน
3. เพื่อให้การดำเนินการบรรลุเป้าหมายและสอดคล้องกับแนวคิดสำคัญในข้อ 1 ต้องมีคณะกรรมการกลาง
4. นักเรียนทุนคู่สัญญาจะได้รับการบรรจุเป็นพนักงานของรัฐจนกว่าจะหมดภาระใช้ทุน และจะสามารถบรรจุเป็นข้าราชการได้
5. เงินเดือนค่าจ้าง ให้กำหนดไว้ในหมวดเงินเดือนและค่าจ้างประจำ ประเภท "เงินเดือนพนักงานของรัฐ" โดยต้องระบุไว้ในเอกสารงบประมาณรายจ่ายประจำปี เพื่อให้เกิดหลักประกันความ ต่อเนื่องในการบริหารงบประมาณ
6. เงินเดือน สวัสดิการ และค่าตอบแทนประเภทต่าง ๆ สำหรับพนักงานของรัฐให้ได้รับเหมือนกับข้าราชการ
7. ระบบบำเหน็จบำนาญให้ขึ้นกับกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ

ข้อเสนอเพื่อการดำเนินการเกี่ยวกับพนักงานของรัฐในสังกัดกระทรวงสาธารณสุข แนวคิดและความคาดหวังของกระทรวงสาธารณสุข
1. เนื่องจากมีภาวะวิกฤตทางการคลังของประเทศ รัฐบาลพยายามจะลดขนาดกำลังคนภาครัฐอย่างจริงจัง จึงเป็นโอกาสที่รัฐบาลจะปรับเปลี่ยนการบริหารจัดการด้านกำลังคนให้มีประสิทธิภาพสูงสุด
2. เพื่อให้เกิดการจ้างงานในภาครัฐในระบบใหม่ที่เป็นประโยชน์ในการแก้ปัญหาสุขภาพอนามัยของประชาชนในชนบท
3. เงินเดือนและสิทธิประโยชน์ของพนักงานของรัฐที่เท่ากับข้าราชการ แต่ความมั่นคงในหน้าที่การงานที่ด้อยกว่าข้าราชการ
4. ระบบพนักงานของรัฐในสังกัดกระทรวงสาธารณสุขจะต้องเป็นไปเพื่อการทำงานบริการในพื้นที่ที่มีความต้องการกำลังคนมาก

แนวคิดการจัดพื้นที่ขาดแคลนโดยเรียงลำดับความสำคัญ เพื่อการกระจายและใช้ทรัพยากรของรัฐให้เกิดประโยชน์ต่อการพัฒนาระบบบริการสาธารณสุขในพื้นที่ขาดแคลน
1. แนวคิดในการจัดกำลังคนไปปฏิบัติงาน จะต้องให้ความสำคัญกับพื้นที่ที่มีความจำเป็นและขาดแคลนกำลังคนแต่ละสาขาเป็นหลัก ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดของการใช้และกระจายกำลังคน
2. สถานบริการในสำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข เรียงจากใหญ่ไปเล็ก อาจจัดกลุ่มได้ดังนี้
- โรงพยาบาลศูนย์ที่มีการสอนนักศึกษาแพทย์เต็มรูปแบบ
- โรงพยาบาลศูนย์ที่ไม่มีการสอนนักศึกษาแพทย์เต็มรูปแบบ
- โรงพยาบาลทั่วไป
- โรงพยาบาลชุมชน
- สถานีอนามัย
- สถานบริการสาธารณสุขชุมชน
3. การจัดสรรและกระจายพนักงานของรัฐให้คำนึงถึงการเปรียบเทียบความขาดแคลนระหว่างกลุ่มเป็นสำคัญ
4. น่าจะนำกรอบอัตรากำลังของ ก.พ. รอบที่ 3 ปี 2538 มาพิจารณาเปรียบเทียบความขาดแคลนได้
5. ควรมีการกำหนดกรอบปริมาณกำลังคนขั้นต่ำของสถานบริการแต่ละประเภทในข้อ 2 เป็นระยะๆ (รายละเอียดให้หนังสือหน้า 161)
6. การปฏิบัติหน้าที่ในแต่ละข้อจะดำเนินการทุกปีหรือเป็นในช่วงเวลามากกว่า 1 ปีก็ได้ ตามความเหมาะสม โดยยึดหลักให้มีการพิจารณาปรับปรุงข้อกำหนดเป็นระยะ ๆ ตามการเปลี่ยนแปลงของสภาพปัญหาและข้อเท็จจริงต่าง ๆ

เงินเดือน การขึ้นเงินเดือน และค่าตอบแทน

1. เงินเดือนแรกบรรจุเท่ากับข้าราชการจนถึงช่วงหมดสัญญาแรกเมื่อหมดพันธะใช้ทุนให้ได้ขึ้นเงินเดือนเท่ากับอัตราเงินเฟ้อ
2. เมื่อเริ่มสัญญาที่ 2 หลังหมดภาระใช้ทุน และผลการประเมินเป็นไปตามเกณฑ์ที่คณะกรรมการกลาง ให้สามารถปรับเงินเดือนได้โดยอิงอัตราเงินเดือนที่เทียบเคียงค่าเฉลี่ยของพนักงานมหาวิทยาลัย
3. ให้มีระบบกลุ่มเงินเดือนซึ่งพนักงานของรัฐสามารถจะเปลี่ยนกลุ่มได้เมื่อมีการทำสัญญาใหม่
4. ผู้ได้เงินเดือนในกลุ่มเงินเดือนใด หากไม่ได้เปลี่ยนกลุ่มเงินเดือนจะได้รับเงินเดือนได้ไม่เกินขั้นสูงสุดของเงินเดือนในกลุ่มนั้น
5. การจัดคนลงหรือการพิจารณาให้โยกย้าย โดยเฉพาะสายแพทย์ จะเลือกลำดับการจัดคนลงในสถานบริการที่ขาดแคลนจากความจำเป็นขั้นพื้นฐานมากที่สุดก่อน โดยเฉพาะการให้โยกย้าย (ช่วงหลังหมดภาระการใช้ทุนแล้ว) จะพิจารณาจากระดับความจำเป็นขั้นพื้นฐาน
6. การกำหนดความจำเป็นขั้นพื้นฐานในแต่ละช่วงปี ให้กำหนดเป็นนโยบายระยะปานกลาง (3 - 5 ปี) และทบทวนใหม่เป็นระยะที่ยาวนาน

กลไกเพื่อกำกับดูแลและกำหนดแนวทางการดำเนินการในระยะยาว

1. ต้องมีคณะกรรมการ ชื่อ "คณะกรรมการพนักงานของรัฐในสังกัดกระทรวงสาธารณสุข" เป็นคณะกรรมการกลาง ที่แต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรี มีกระทรวงสาธารณสุขเป็นเลขานุการ เพื่อให้มีกลไกที่จะมาดูแลการจ้างงานพนักงานของรัฐ ให้เกิดประโยชน์สูงสุดอย่างจริงจังและต่อเนื่อง โดยคำนึงถึงข้อเท็จจริงและแนวคิด (รายละเอียดในหนังสือหน้า 162 - 163)
2. ให้คณะกรรมการกลาง ทำหน้าที่กำหนดทิศทางการบริหารบุคคลพนักงานของรัฐในสังกัดกระทรวงสาธารณสุขให้เป็นประโยชน์ต่อประเทศชาติมากที่สุด และมติของคณะกรรมการฯ จะต้องมีผลผูกพันให้หน่วยราชการอื่น ๆ และกระทรวงสาธารณสุขปฏิบัติตาม

สวัสดิการและเครื่องราชอิสริยาภรณ์

1. ให้ได้รับสวัสดิการรักษาพยาบาลเหมือนข้าราชการ โดยเบิกจ่ายจากเงินงบกลางของรัฐเหมือนข้าราชการ
2. ให้มีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีกำหนดเรื่องเครื่องอิสริยาภรณ์โดยเฉพาะ
3. เมื่อเข้าสู่สัญญาที่ 2 เป็นต้นไป ให้ได้รับสวัสดิการรักษาพยาบาลเหมือนข้าราชการ

บำเหน็จบำนาญ

ให้มีระบบเงินกองทุนสำรองเลี้ยงชีพเป็นกองทุนเฉพาะ และอิงระบบ กบข. คือ มีเงินสมทบจากราชการ ส่วนระบบบำเหน็จ บำนาญ ในกรณีไม่ต่อสัญญาอันไม่ได้เนื่องจากความผิดของพนักงานของรัฐให้ได้รับเงินชดเชย

การประเมินผลและการทำสัญญา

1. ให้มีระเบียบกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และการใช้ประโยชน์จากผลการประเมินโดยคณะกรรมการกลางที่รัฐบาลตั้งขึ้น
2. สัญญาแรกให้มีระยะเวลาเท่าระยะเวลาของการใช้ทุนของแต่ละกลุ่ม (ถ้ามีสัญญาใช้ทุน)
3. ผลการประเมินนำมาประกอบการกำหนดเงื่อนไขเงินเดือนและระยะเวลาของสัญญาต่อ ๆ ไป ภายใต้เงื่อนไขการปรับขึ้นเงินเดือนเมื่อเปลี่ยนสัญญา และกลุ่มเงินเดือน
4. ให้มีอายุสัญญาสูงสุดไม่เกิน 5 ปี ในการต่อสัญญาแต่ละครั้ง แต่อาจเป็นสัญญาในลักษณะที่ทบยอด (rolling contract) คือ มีการประเมินทุกปีในช่วงสัญญา และถ้าผลงานดีก็ให้ต่ออายุสัญญาไปได้ 1 ปี แต่หากผลการประเมินไม่น่าพอใจก็ให้ลดเวลาลงเหลือเท่าจำนวนปีที่เหลือ แต่เมื่อครบตามช่วงเวลาสัญญาที่ทำไว้ให้มีการประเมินเพื่อปรับกลุ่มเงินเดือนได้
สถานที่ปฏิบัติงาน การโยกย้าย และการศึกษาต่อ
1. คณะกรรมการกลางจะกำหนดพื้นที่และสถานบริการที่มีสิทธิได้รับการจัดสรรพนักงานของรัฐ
2. สถานบริการมีสิทธิส่งพนักงานของรัฐไปศึกษาต่อในสาขาที่มีความจำเป็น
3. ในระหว่างสัญญาแรก พนักงานของรัฐอาจขอย้ายที่ปฏิบัติหน้าที่ได้เฉพาะภายในขอบเขต สถานบริการที่คณะกรรมการกลางกำหนด

การจัดการเกี่ยวกับตำแหน่งว่างของกระทรวงสาธารณสุข

1. การจัดการเกี่ยวกับตำแหน่งข้าราชการที่กระทรวงสาธารณสุขมีว่างอยู่และหรือตำแหน่งที่ คณะกรรมการกำหนดเป้าหมายกำลังคนภาคราชการ พิจารณาจัดสรรคืนมาให้กระทรวงสาธารณสุขอีกหลังจากการเกษียณอายุราชการ รวมไว้บริหารแบบรวมศูนย์ เพื่อให้เกิดการกระจายที่เหมาะสม
2. ตำแหน่งข้าราชการที่มีอยู่ของกระทรวงสาธารณสุขให้ใช้บรรจุบุคคลเป็นข้าราชการ
3. กรณีแพทย์ ทันตแพทย์ เภสัชกร พยาบาล ฯลฯ ที่จบจากต่างประเทศ หากจะเข้ารับราชการจะต้องประกอบวิชาชีพในประเทศไทยแล้วอย่างน้อยเท่ากับระยะเวลาชดใช้ทุนแต่ละสาขาวิชาชีพแล้วเท่านั้น

เงื่อนไขอื่น ๆ

1. เงินงบประมาณสำหรับจ้างพนักงานของรัฐให้ตั้งในหมวดเงินเดือนค่าจ้าง
2. สำหรับนักเรียนทุนรัฐบาลรุ่นแรกที่จะรับเป็นพนักงานของรัฐให้ดำเนินการจับฉลากเลือก สถานที่ปฏิบัติงาน เมื่อตกลงในหลักการในประเด็นต่าง ๆ ข้างต้นได้แล้ว
3. ต้องมีการกำหนดมอบหมายอำนาจเพื่อให้พนักงานที่ไปทำหน้าที่ในตำแหน่งบริหาร
4. การเกลี่ยข้าราชการวิชาชีพและสาขาวิชาต่าง ๆ ที่เกินกรอบอยู่ในสถานบริการ

ปัญหา และวิธีการปฏิบัติ

1. ปัญหาเชิงหลักการ
ขณะนี้การจ้างงานของรัฐมีเพียงข้าราชการ ทั้งส่วนกลาง ภูมิภาค และท้องถิ่น พนักงานของรัฐวิสาหกิจ ลูกจ้างประจำ ลูกจ้างชั่วคราว การจ้างเหมาให้เอกชนทำงานเป็นระยะเวลาและงานที่กำหนด ดังนั้น น่าจะมีการจ้างงานรูปแบบใหม่ที่หวังเพิ่มประสิทธิภาพการจ้างงานที่มี performance ส่วนบุคคล ออกมาดีกว่าระบบราชการแบบเดิม ๆ โดยถือวิกฤติเศรษฐกิจในช่วงที่ผ่านมาเป็นโอกาสที่จะแปรเปลี่ยนการจ้างงานแบบใหม่ในระบบราชการเดิม

2. ปัญหาทางเทคนิค

2.1 ข้อเสนอ แนวทาง และหลักการ พนักงานของรัฐในข้อเสนอกับวิธีการปฏิบัติจริง ๆ มีระเบียบกฎหมายว่าด้วยข้าราชการ และพระราชกฤษฎีกาที่เป็นปัญหาและอุปสรรค ทำให้ไม่สามารถปฏิบัติได้ตามหลักการที่ควรจะเป็น
2.2 การขึ้นเงินเดือนและขั้นเงินเดือน อาจต้องใช้เงินมากกว่าระบบราชการ เนื่องจากยังมีระบบข้าราชการแบบเก่าปะปนในหน่วยงานเดียวกัน ทำให้ในภาพรวมไม่สามารถประหยัดงบประมาณของประเทศได้ จนกว่าในระยะยาวเมื่อระบบราชการมีประสิทธิภาพ และลดจำนวนคนลงได้จึงจะสามารถทำให้ประหยัดงบประมาณในภาพรวมได้
2.3 ในเรื่องหลักการที่หวังจะแก้ปัญหาการขาดแคลนบุคลากรในพื้นที่ทุรกันดารนั้น เงินเดือนหรือเงินค่าตอบแทนอื่น ๆ ควรจะแตกต่างกันอย่างมากพอที่จะจูงใจให้แก้ปัญหาการขาดแคลนในพื้นที่ห่างไกลได้ ซึ่งในระบบราชการเดิมทำไม่ได้ ในระบบพนักงานของรัฐน่าจะทำได้

3. ปัญหาทางปฏิบัติในระยะเริ่มแรก

เนื่องจากเป็นวิธีการใหม่ของราชการ ซึ่งระเบียบว่าด้วยการเงินที่เกี่ยวข้อง จึงยังมีความขลุกขลักและมีข้อขัดข้องจำนวนมาก จนทำให้ผู้บริหารงานในพื้นที่และตัวเจ้าพนักงานของรัฐเองรู้สึกว่ามีสถานะด้อยกว่าข้าราชการแบบเดิม ซึ่งในเรื่องนี้คาดว่าจะใช้เวลาแก้ปัญหาได้ในระยะเวลาประมาณ 3 - 6 เดือน

สรุป

การเปลี่ยนแปลงใด ๆ ย่อมมีทั้งข้อดีและข้อเสีย มีทั้งความยากและความง่าย มีทั้งแรงหนุนและแรงต้าน การวิเคราะห์เพื่อให้เกิดการมองอย่างรอบด้านเพื่อนำสิ่งที่ควรทำไปทำให้เสร็จ และระมัดระวังสิ่งที่เป็นผลลบหรือผลไม่พึงประสงค์ไม่ให้เกิดขึ้น หรือเกิดน้อยที่สุด จึงเป็นวิธีการใช้ปัญญาแก้ปัญหาและทำงานไปสู่สิ่งที่ดีกว่า จึงหวังว่าบทความนี้จะเกิดประโยชน์และเกิดเป็นประเด็นถกเถียง แลกเปลี่ยนองค์ความรู้ และข้อคิดเห็นกันและกันอย่างกว้าขวางต่อไป